경기도, 토지거래허가제 '만지작'… 재산권 침해 반발 뛰어넘을까

이재명 경기지사가 '부동산백지신탁제'와 '부동산 불로소득 100% 환수', '국토보유세', '경기도 기본주택', '다주택 고위공직자 인사 불이익' 등 굵직한 부동산 이슈를 잇따라 꺼내 들어 정치·경제계의 담론을 주도한다.
이번엔 '토지거래허가제'라는 이슈를 들고 나왔다. 최근 숨가쁘게 굵직한 의제를 생산하고 있는 이 지사가 어떤 그림을 그려낼지 주목되고 있다.

경기도 '토지거래허가제' 언제 어디에 시행되나?

투기 근절과 부동산 시장 과열에 강경한 태도를 보이던 이재명 경기도지사가 토지거래허가제 도입을 놓고서는 숙고에 숙고를 거듭하고 있다. 

실제로 경기도는 올해에도 여러 차례 기획부동산 등이 난립하는 개발 예정지역을 토지거래허가구역으로 지정해왔다. 지난 10일에는 평택 현덕지구 일부 지역을, 지난달 4일에는 경기지역 29개 시군의 임야 지역 211.29㎢를, 지난 3월에는 반도체 클러스터 예정지인 용인 일부 지역을 토지거래허가구역으로 지정했다. 

다만 개발예정지가 아닌 개발이 완료돼 이미 주택거래가 이루어지고 있는 지역에 대한 토지거래허가구역 지정은 경기지역에서는 전례가 거의 없다.

강경파 이재명, '토지거래허가제' 고민은

토지거래허가제 시행을 두고 마무리 단계에 들어간 경기도는 도민의 여론 수렴 과정을 거치고 있다. 윤희숙 의원의 국회 본회의 '5분 발언' 이후 쏟아진 정부의 부동산 대책에 피로감을 호소하는 여론을 의식했다는 분석이다. 

또한 시장에 충격이 큰 제도인 만큼 도내 31개 시·군의 협조와 도민 동의를 얻는 절차도 필요하다. 중요한 건 경기도가 토지거래허가제를 시행할 순 있으나 허가를 내주는 건 일선 시·군이라는 점이다. 더구나 경기도는 남북 간 지역격차가 커서 일괄적으로 도 전체의 부동산 거래를 규제할 때의 불만도 있다.

경기도 관계자는 "서울은 시청이 가장 중요한 의사결정 단위지만 경기도는 지자체의 의견도 들어야한다"면서 "31개 시·군과 협조해야 하고, 도청이 일방적으로 나가는 건 현실적으로 불가능하다"고 했다. 

이 지사는 12일 페이스북에 올린 '부동산 문제 해결에는 여야가 없습니다'라는 글을 통해 "경기도는 합헌인 토지거래허가제 시행을 검토함에 있어 유용성과 부작용을 엄밀히 분석하고 도민 의견을 충분히 수렴할 것"이라며 "시행 여부는 물론 시행의 시간·공간적 범위와 거래 유형의 결정 등에 신중 또 신중을 기할 것"이라고 밝혔다. 

이번 토지거래허가제를 도입을 준비한 싱크탱크인 경기연구원 등에 따르면 "이 제도를 한번 해보자는 윤곽은 나왔다. 최근 정부가 서울 강남 등에 시행한 선례도 있고 부작용이 없게끔 운용하는 데 대한 연구가 상당히 진행됐다"는 것이다.

경기도 토지거래허가제, 집값 규제의 끝판왕 될까?

정부와 여권이 부동산시장 안정을 위해 마지막 규제카드로 실거주 목적의 매입만 허용하는 토지거래허가제를 확대 시행하는 방안을 만지작거리고 있다.

중요한 것은 시장의 반응이다. 앞서 정부는 6·17 부동산 대책을 통해 같은 달 23일부터 1년간 서울 강남구 삼성·대치·청담동, 송파구 잠실동(법정동 기준)을 토지거래허가구역으로 지정했다. 

이러한 규제의 영향으로 토지거래허가구역 지정 이후 한달 간 이 지역의 주택 거래량은 지난해 같은 기간보다 93% 급감한 것으로 나타났다. 투기 목적의 거품이 잦아든 셈이다. 

그러나 거래수요가 토지면적이 작은 아파트 위주로 향하는 풍선효과도 감지되고 있다. 토지면적이 18㎡를 넘지 않는 곳은 허가 대상이 아닌 탓에 같은 지역 안에 소규모 아파트의 매매 수요가 반대로 늘어나고 있는 것이다.

주택금융연구원은 지난달 30일 '주택금융 Insight' 보고서에서 '11년 만에 재조명된 토지거래허가제'라는 글을 통해 "토지거래허가제 시행으로 해당 지역의 투기적 주택거래를 억제하는 것과 동시에 무주택·실수요자의 내 집 마련 기회가 확대될 것으로 예상"한다고 분석하면서도 "현행 제도상에 토지 경매 취득을 통한 탈법행위, 소규모 토지에 대한 허가 면제로 불공평성등의 문제는 여전히 잔존"한다고 지적했다.
제도의 효과는 분명하지만 공정성 등과 관련한 취약점을 드러내고 있다는 지적이었다.

이재명 "망국적 부동산 문제 해결 위해 강력 조치" 

이 지사도 "부동산 가격 폭등에 따른 자산가치 왜곡과 불로소득으로 인한 경제 침체, 무주택자들의 상대적 박탈감과 사회 갈등을 더 이상 방치할 수 없다"고 여러 차례 밝힌 바 있다.

그러면서 "토지거래허가제는 과거에 긍정적인 효과를 발휘했고 지금 상황에서도 부동산 시장 안정을 위한 유용한 정책수단이 될 수 있다"고 주장했다.

실제로 토지거래허가제는 7,80년대 만연한 부동산 투기 억제에 큰 효과를 본 것으로 나타났다. 위헌 논란과 관련해서는 과거 헌법재판소가 이미 '위헌이 아니다'라고 판단한 바 있다.

헌재는 '토지거래허가제는 사유재산을 부정하는 것이 아니라 제한하는 형태이며, 투기적 토지거래를 억제하기 위한 처분 제한은 부득이한 것으로 재산권의 본질적 침해가 아니다'라는 입장이다.

또 '부동산 가격 폭등'에 지친 국민들 사이에서는 '토지는 그 공공재적 특성으로 다른 재산권에 비해 광범위한 제한이 필요하다'는 사회적 공감대도 점차 확산하고 있다.

또 하나 주목할 부분은 외국인, 법인에 대한 토지거래허가제 적용이다. 이 지사는 12일 SNS를 통해 "토지거래허가제를 외국인과 법인에 한해 실시한다면 경기도내 악성 투기수요를 차단하고 시장의 건전성을 회복하는데 도움이 될 것으로 기대된다"는 전문가 의견을 소개했다.

이는 최근 외국 투기자본 등이 국내 아파트 등을 매입하는 움직임을 겨냥한 것으로 보인다. 그러나 현재로서는 외국인과 법인만을 지목해 토지거래허가제를 적용하기는 쉽지 않아 보인다. 

"부동산 문제 해결 위한 강력한 조치" vs "과도한 기본권 침해“

토지거래허가제를 찬성 쪽은 경기도의 경우 실거주자들만 주택을 취득하게 돼 갭투자가 줄어 실질적인 투기 억제 효과가 나타날 것이라고 전망하고 있다.


이 지사도 "공공의 이익을 최우선에 두고, 토지소유 편중 및 무절제한 사용 시정, 투기로 인한 비합리적 지가형성 방지, 부당한 불로소득 통제를 위해 토지거래의 공적 규제를 강화해야 한다는 것"이라며 "공급의 제한을 받는 토지는 유한성, 부동성, 연속성 등 그 특수성으로 공공재적 성격이 강해 다른 재산권에 비해 광범위한 제한을 받을 수밖에 없다"고 힘을 실었다.

반면 반대하는 쪽은 과도한 기본권 침해라고 주장한다.

한 부동산 전문가는 "과거 토지거래 허가제의 실시는 1,2,3기 신도시를 지정하였을 때나 대형 국책사업을 하는 곳에 투기를 사전에 차단하기 위해 말그대로 토지를 거래하는 것을 허가하는 행위다. 극히 제한적으로 사용되곤 했는데 이는 토지거래허가 구역의 지정이 자칫 국민의 보장된 기본권의 자유를 침해할 우려가 있어 함부로 사용되어서는 안되는 제도이기 때문"이라고 주장했다.