누구를 위한 '특례시'?… "인구 50만명 이하 지방 소멸 가속화"

경기도 내 31개 시·군 가운데 10개 지역이 '특례시'로 지정될 가능성이 커지면서 특례시 지정에서 소외된 지역을 중심으로 반발 움직임이 확산되고 있다.

인구 50만명 이상 대도시를 '특례시'로 정하도록 한 '지방자치법 전부개정법률안' 수혜대상이 수도권에 집중돼 단순히 인구수만 고려해 추진하면 비수도권과 격차가 더 커질 수밖에 없어 지역 간 차등분권과 기초 지방정부간 빈익빈 부익부 초래해 특례 제도의 개선책 마련이 필요하다는 지적이다. 

지난 7월 3일 행안부가 국회에 제출한 지방자치법 전부개정안에 따르면 특례시 제도 도입을 위한 '특례시 지정기준을 제시'하고 행·재정 등의 특례를 추가적으로 두도록 했다. 즉 ▲인구 100만 이상 대도시 ▲인구 50만 이상으로서 행정수요 ▲국가균형발전 등을 고려하여 대통령령이 정하는 기준과 절차에 따라 행정안전부장관이 지정하고 있다.

대도시 특례시 대상 지역은 수원(119만) 고양(107만) 용인(106만) 창원(104만) 성남(94만) 청주(84만) 화성(83만) 부천(82만) 남양주(70만) 전주(65만) 천안(65만) 안산(65만) 안양(56만) 김해(54만) 평택(52만) 포항(50만)이다. 2020년 4월 현재 강원, 전남은 인구 50만 이상 시군이 없다.

정부는 2018년 자치분권 종합계획을 통해 특례시 지정 우선순위가 높은 4대 100만 대도시 대도시를 중심으로 사무특례 등의 분석 실시했으며, 대통령소속 자치분권위원회는 이미 발굴된 사무 특례인 지역개발 12개, 환경 9개, 복지위생 13개, 문화관광 1개, 안전 1개, 행정자치 2개 등 총 39개에 대해 행·재정 특례를 법제화하고, 지속적으로 특례 발굴을 추진할 계획이다. 

하지만 특례시 제도가 도입될 경우 특례시로 지정된 대도시에 행·재정적 특례의 허용이 가속화돼 도의 광역적 기능이 약화될 것으로 전망된다. 100만 대도시인 수원·창원·고양·용인은 2018년 8월 ‘100만 대도시 특례의 실현 상생협약’ 체결과 공동건의문을 채택했고 특례시 추진 공동대응기구를 출범시킨바 있다.

이에 수원 등 4대 100만 대도시는 지난해부터 도시주택, 건설, 교통, 환경 등 광역기능이 특례의 집중사례로 나타나고 있다. 100만 대도시는 특례를 대대적으로 발굴해 자치분권위원회에 사무 이양 요구 등으로 더욱 가속화될 전망이다.

하지만 특례시 추진방식에 있어서 행안부 장관이 도의 의견과는 관계없이 특례시를 지정하고 핵심 이해관계자인 도와 주민을 배제해 지방자치에 역행한다는 지적도 나온다.

반대하는 입장에서는 ‘특례시’ 명칭부터 부적정이라고 지적한다. 통상적인 시·군에 대비되는 ‘특례시’라는 용어는 지방자치의 수평적 개념과 맞지 않아 지방정부간 위화감 조성 우려한다는 것이다. 

전국 226개 기초지방정부를 대표하는 전국시장군수구청장협의회 회장 선거에 출마했던 안병용 경기도 의정부시장은 지난 15일 정견 발표 자리에서 "특례시 도입은 도와 광역시, 소외된 시군구와의 갈등을 자초했다"고 정부와 국회가 추진하는 '특례시 도입'에 대해 강하게 비판했다.

전국 시·군·구청장협의회장 출마를 선언한 안병용 경기도협의회장(현 의정부시장)은 "지방자치법 전부개정안을 보면 시·군·구의 자치 증진과 개선에 대한 조항은 전무하고, 특례시 지정에만 몰두하는 느낌"이라며 "특례시 지정을 받지 못하는 210개 전국 단체장들이 동의할 지는 의문"이라고 비판했다.

특히 "명칭 자체를 '특례시'로 해 특례시와 비특례시로 가르고 열악한 지역 주민들에게 비특례 지역 주민이라는 낙인을 찍고 있다"며 "광역세인 취득세ㆍ등록세를 특례시 재원으로 변경해 특례시 재정은 좋아지지만 재정여건이 취약한 시·군에 재배분하던 재원은 감소될 것으로 예상돼 특례시 제도가 도와 광역시, 소외된 시·군·구와의 갈등을 자초할 가능성이 크다"고 경고했다.

대도시·특례시로의 인구이동에 따른 도시문제 심화되고 있다. 일자리를 찾아 상업과 공업이 발달한 대도시로 인구 쏠림현상을 부추겨 소규모 도시 인구유출 가속화되고 교육 및 복지서비스 등의 수혜를 위해 대도시로의 인구 집중화 발생 시, 이는 집값 상승으로 이어져 부동산문제 등을 포함한 각종 도시문제 심화 우려되고 있다.

기초 지방정부간 주민 삶의 질, 복지온도 격차 발생할 것으로 보고 있다. 인구 50만 이상 대도시는 재정여건이 양호하고 SOC 등 개발사업이 대부분 완료되어 복지, 문화·생활스포츠 등 분야에 예산 지출하지만, 인구 50만 이하 도시는 SOC 투자비중이 높아 주민복지 분야 예산투자 불리하다. 이 상황에서 재정적 세제 개편 시, 50만 이상 대도시는 더 살기 좋아지고, 반대로 50만 이하 도시는 SOC 투자마저 어려워져 빈익빈 부익부 심화 우려된다. 

별도의 특례시세 신설이 아닌 현 도 세를 특례시세로 전환하게 될 경우 도의 재정조정기능이 지금보다 약화되고 지역별 재정격차가 심화돼 자치분권에 역행하는 결과 초래한다. 지역 균형발전을 위해선 메가시티 전략이 필요하다는 지적이다. 도 단위에서 대도시를 분리하기 보다는 부·울·경의 ‘동남권 메가시티’ 구상과 같이 도 내 시군이 함께 상생할 수 있는 전략 구현이 필요하다. 

예를 들어 경기도의 경우 전국 도 단위 중 가장 많은 시군(31개) 존재, 31개 시군 어디에 살아도 동질의 서비스를 받을 수 있도록 행정수요에 대응할 수 있는 광역행정이 필요하다. 인구 50만 이상 특례시에 대한 행·재정적 권한 확대 시 시군간 협력이 어렵고 광역 지방정부인 도의 중재역할도 기능 발휘가 불가하다.

현행 지방자치법은 특·광역시에 대해 이미 상당 수준의 행·재정 특례를 인정하고 있으나 도에 대해서만 권한 축소 움직임으로 도 단위 주민 차별될 수 있다. 현 지방자치법 상 특·광역시의 기능은 이미 강화된 반면 이번 지방자치법 전부개정법률(안)에서는 도 단위 내의 대도시 중 특례시에 대한 추가 특례를 주도록 하고 있어 도 단위 지방정부의 광역기능을 약화시키고 있다는 지적이다. 

경기도는 인구 50만명 이상 시 지역이 9곳으로 수원시, 성남시, 안양시, 부천시, 고양시, 안산시, 용인시, 남양주시, 화성시가 해당되며 경기도의 핵심 지역으로 광역적 영향에 들어간다. 인구 40-50만 사이의 시 지역은 파주시, 의정부시, 평택시, 시흥시 4곳이 해당된다.

현재 경기도 시군의 29%이나 40만 이상의 도시까지 고려하면 향후 39%가 해당될 것으로 예상된다. 이들 지역은 경기도의 중심 도시의 역할을 하고 있다. 도시계획 분야의 특례시 권한이 확대될 경우 광역정부의 권한이 축소돼 난개발이 우려된다. 특례시 도입시 도시계획과 개발에 대한 경기도의 역할 역시 축소될 것으로 예상되며 도시관리 및 개발에 대한 광역적 검토가 더욱 어려워질 것으로 전망된다.